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金準PPP觀察專欄|工業園區污水處理PPP項目應重統籌

發布日期:2019-02-22 作者:張磊 韓婷婷 來源:
 
 
 
 
 
 

張磊  中化工程集團環保有限公司總經理

韓婷婷  北京金準咨詢有限責任公司 項目經理

 

從2002年原國家計委、建設部、國家環保總局發布《關于推進城市污水、垃圾處理產業化發展的意見》開始,污水處理、垃圾處理領域開始以特許經營形式推進市場化改革;財建〔2017〕455號文也提到“政府參與的新建污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式” 。隨著十幾年的發展時至今日,城鎮污水處理廠PPP/特許經營模式已經比較成熟;隨著國家工業園區戰略的不斷推進,工業園區污水廠PPP模式迅速發展,其在實施過程中與城鎮污水處理項目不盡相同。

 

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一、 工業園區的廠網一體化

 

浙江十一选五开奖号 www.muaaj.icu 在污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的大背景下,單體污水處理廠對于環保類企業優勢已不再突出,包括廠網一體以及區域流域環境整治在內的捆綁打包項目成為一種趨勢,大勢所趨的根源來自于生態環境全產業鏈及循環經濟的發展,是區域流域治理和城市污水治理統籌協調發展的需要,首先應該實現的是相關領域頂層規劃的銜接,而不是相關項目的人為生硬打包,沒有基于統一規劃的生硬打包更像是沒有根基的空中樓閣,是制約當前污水處理廠項目順利推進的重要因素。而工業園區的“廠網一體化”更應是基于園區規劃和招商引資條件的前置決策要件。實際經驗中,財政承受能力較好或招商引資壓力較大的政府一般自行負責管網的投資和建設,減輕園區內排污企業的污水處理成本,并將其作為招商引資的優惠條件;而財政承受能力較弱或招商引資壓力較小的政府一般更傾向于廠網一體化PPP方式投資建設,并由排污企業承擔其成本,根據工業園區污水處理廠項目的建設經驗,工業園區廠網一體化的建設主體一般僅負責主干管的建設,并為各排污企業預留接口,由排污企業自行建設支管接至管網主干管。

 

 

二、 園區污水全產業鏈統籌

 

工業園區作為工業集聚地,其污水處理廠不同于市政污水處理廠,水質排放較為復雜,且變化較大,但園區內排污企業產生的負外部性較容易通過懲罰與激勵、產權與交易費用等方式來解決,其中,園區管委會的作用至關重要。

工業園區污水處理大致可以按照產業鏈形式進行劃分,上游為排污企業,中游為收納管網,下游污水處理廠,為更好地對園區污水進行全產業鏈的整體管控,實現上游源頭控制,促進企業節能減排、低碳發展;中游管網監控預警,控源截污;下游污水廠實現高效處理、綠色排放、合理征收;工業園區管委會應制定工業園區的污水處理費收費管理辦法,明確污水處理費的征收和使用原則、污水處理機構(特許經營者)的運行管理,這也是園區工業企業與污水廠簽訂污水處理協議的重要依據。

根據山西某工業園區污水廠項目經驗,管理辦法一般需秉承以下幾個原則:第一,差別化付費原則,根據工業園區企業情況、污染物特征、污染物濃度、環保信用評級等制定差別化收費標準;根據水污染物類別、排放源后續污水集中處理設施的不同,實施不同的排放控制要求,具體可以在污水廠與各排污企業簽訂的污水處理服務協議中進行約定。二是誰污染誰付費的原則,綜合考慮不同污染物的不同濃度處理的運營成本、損害成本等因素,在基本污水處理費單價的基礎上設置污染物濃度分檔的階梯水價表,同時也有利于雙方根據排污企業污水情況直觀的計算應繳納的污水處理服務費。三是按效付費的原則。目前污水處理項目的回報機制多為根據進水水量計算付費額,并對出水情況進行考核,考核達標后支付污水處理服務費;而對于污水處理項目,按效付費機制可以更加的“重出輕進”,即通過其出水量、出水水質情況(如污染物的削減量等)設計項目的回報機制,激勵特許經營者不斷優化處理效果,提高污水處理能力。

 

三、 基本水量的設置與承擔

 

基本水量,即基于污水處理廠的需求風險共擔而設置的水量,當污水處理量達不到基本水量時,在特許經營者通過績效考核的前提下,將按照基本水量計算污水處理服務費。

基本水量的設置是基于對公眾利益和特許經營者利益的?;?,也是針對污水處理廠需求風險的一個分?;?。具體基本水量的設置則是雙方風險分擔博弈的結果。根據山西某工業園區污水處理廠特許經營項目,在設置基本水量時主要采用了兩種方法:一種是靜態測算方法,主要是通過盈虧平衡點測算,即銷售收入等于總成本時的水量,或者更貼近現實情況的銷售收入等于不含折舊攤銷的總成本時的水量;第二種測算方法為考慮資金時間價值的動態測算方法,一般情況下,行業基準收益率為綜合考慮行業無風險收益率、項目特有風險、機會成本及投資者的投資收益期望基礎上確定的;而確定基本水量的投資內部收益率指標一般不考慮投資者的投資收益期望。

基本水量的風險根據項目的回報模式、園區現狀、預期可靠性等因素的不同,其最終承擔者也不盡相同。目前,由于項目的頂層設計者為政府,且項目本身的公益屬性,多數污水處理廠的基本水量的風險由政府承擔。但是根據山西某工業園區污水處理廠的實際經驗,該項目回報模式為使用者付費,工業園區內各排污企業與污水廠的建設時序步調基本一致,排污企業及污水廠對最低需求的預期都較為準確,因此,由污水廠與排污企業簽訂污水處理服務協議并約定基本水量,最低需求風險由排污企業承擔。

 

 

四、 污水處理費征收

 

工業園區的污水處理費的征收主要有三種模式,一是政府委托當地的自來水公司隨水費收取,工業園區此種模式較少;二是由政府征收或政府委托某企業負責污水處理費的征收事項;第三種是由污水處理廠直接向排污者收取。第一種方式征收的污水處理費和第二種方式中上繳國庫的污水處理費免征增值稅,而第二、三種不上繳國庫的污水處理服務費享受增值稅即征即退70%的優惠政策。

根據《污水處理費征收使用管理辦法》財稅〔2014〕151號,“污水處理費一般應當按月征收,并全額上繳地方國庫?!幣虼?,一般情況下污水處理費實行收支兩條線管理,納入政府性基金預算管理,則屬于非稅收入,這種征收方式也方便在污水處理PPP項目中,政府根據其回報機制進行核算,對通過績效考核但不足基本水量部分進行補貼,并接受財政、價格、審計及上級水行政管理部門的監管。

像山西某工業園區污水處理廠這種市場化程度較高的,回報模式一般設置為使用者付費,這樣有利于減少征收環節,提高資金的流動速度和特許者的運營效率,減輕政府的支出責任,且污水廠可以根據不同排污企業的行業性質,在簽訂污水處理服務協議時確定不同污染物的排放限值,實行有針對性的排放控制要求和超標階梯污水處理價格,促進排污企業的節能減排和工藝改善;但即使是使用者付費模式下,政府仍需對價格、績效考核等有公共利益相關的事項加以約束,保障公眾利益和環境安全。

 

五、 總結

 

基于國家行業發展趨勢和政策要求, “廠網一體化”PPP項目如雨后春筍,但是“廠網一體化”項目的成功實施應該是政府綜合考慮區域發展、行業發展、經濟發展和生態發展等頂層設計下的決策;而園區管委會的統籌決策和綱領性文件的出臺,對園區環保發展承上啟下、破解掣肘困局具有重大意義;對工業園區污水處理服務費的征收方法從污染減排、環境風險防控和改善環境質量提供了新的思路。

 

原文發表于《中國投資》2019年2月刊

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