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談談軌道交通PPP項目的績效考核

發布日期:2019-05-08 作者:肖靚、李成勇 來源:中國投資
 
 
 
談談軌道交通PPP項目的績效考核
 
 
 
 

浙江十一选五开奖号 www.muaaj.icu  文肖   靚   北京金準咨詢有限責任公司  

        李成勇   成都軌道交通集團有限公司

筆者肖靚所在北京金準咨詢公司承擔了國內大量城市軌道交通PPP項目的實施咨詢工作,并曾在2010~2013年期間牽頭承擔了國內首個軌道交通PPP項目北京地鐵4號線PPP項目的實施效果專題評價工作,以及受托開展了該項目整體后評價自評報告編制工作,在軌道交通PPP項目的績效考核方面積累了豐富的思考和經驗。筆者李成勇所在成都軌道交通集團依托成都市軌道交通18號線/9號線/17號線PPP項目,在業內率先開展軌道交通PPP合同履約管理績效考核評價專題研究工作,以實現軌道交通PPP高質量發展。

軌道交通PPP項目績效考核一方面內含在補貼機制中,另一方面也在合同違約處理中進行外化安排,突破當前常規的單一由“打分”進行績效考核的方式。

 當前,無論政府方、社會資本、金融機構還是社會公眾,都對PPP項目的績效考核高度關注。所謂績效考核,旨在考評PPP項目的目標達成程度。在目標明確的前提下,考核體系的完整性和客觀性,至關重要。

軌道交通PPP項目,以為市民提供高質量軌道交通服務,滿足市民出行需求為目標,項目公司應以不低于國家和省市軌道交通運營標準以及城市既有線路運營水平的要求運營項目。以采用車公里補貼計價模式的軌道交通PPP項目為例,本文以突出項目目標導向為理念,圍繞項目應向社會和公眾提供的功能和服務目標,從補貼機制和違約處理兩方面,分析梳理該類項目的績效考核體系。

 

01
車公里補貼計價模式
 
 

“軌道交通PPP項目車公里補貼計價模式”以政府要求特許公司(PPP項目公司)向社會公眾提供合格的軌道交通公共服務為核心理念,該模式以車公里作為基礎計量指標構建軌道交通PPP項目財務模式,目前已經在成都、烏魯木齊、北京等城市已實施的軌道交通PPP項目中得到應用。

車公里補貼計價模式對應的年度政府補貼額計算公式為:

年度政府補貼額=約定車公里數×約定車公里服務費價格–年度基準客運收入–年度基準非客運業務收益+實際車公里變化補貼調整額+專項補貼調整額

在該補貼模式下,項目績效考核體系由兩部分組成,即:內含在補貼機制中的績效考核和外化在違約處理中的績效考核。

 

02
內含在補貼機制中的績效考核
 
 

關于車公里的績效考核

項目運營期間項目公司應按本合同所約定的服務標準(發車間隔、兌現率、準點率等)和政府的要求制定行車組織計劃并組織運營。為保障基礎設施服務及公共利益,市政府有權根據實際情況要求項目公司調整行車組織計劃,項目公司也有權和有義務根據實際情況變化提出行車組織計劃的調整要求,經政府批準后執行。

對于各年度實際車公里數(運營里程)較約定車公里數出現的差異,對差異部分計算可變成本的增減額,作為實際車公里數相對約定車公里數變化時的補貼調整額。

按照上述補貼機制安排,政府將在運營期對項目公司實現的列車走行公里數進行績效考核。項目公司獲得政府補貼金額的多少,與實際的行車公里數直接掛鉤。

 

關于客流量的績效考核

項目對于客運收入設置基準收入要求。當實際客流低于預測客流,該風險由項目公司在一定范圍內自行承擔;當實際客流高于預測客流,超出基準收入的部分,由政府和項目公司分成,實現利益共享。

按照上述補貼機制的安排,政府對項目公司是否實現合同約定的客流進行績效考核。項目公司的實際收益將與客流實現率直接掛鉤,如項目公司在實際運營過程中客流實現率差,項目公司在項目全生命周期內的收益水平將受到影響。

 

關于非客運業務收益的績效考核

項目對于非客運業務收益設置基準收益要求。如項目公司實際非客運業務收益低于目標要求,風險由項目公司承擔,超出基準目標以上的部分,由政府和項目公司分成,實現利益共享。為激勵項目公司充分發掘項目潛力,增加非客運業務資源開發效益,非客運業務收益越多,項目公司分成比例越大。

按照上述補貼機制的安排,政府對項目公司是否實現合同約定的非客運業務收益進行績效考核。項目公司的實際收益將與非客運業務經營狀況直接掛鉤。項目公司在實際運營過程中,非客運業務效益差,項目公司在項目全生命周期內的收益水平將受到一定影響。

 

投資控制的績效考核

擬定項目全部前期工作、征地拆遷、同步實施工程等由政府組織實施和負責投資控制;該部分工程(工作)投資全部由項目公司據實支付,投資超支或節約由政府在項目完工并投入運營后的一定年份內通過專項補貼調整方式予以解決。

項目其他全部工程,包括主體工程、附屬工程,以及項目涉及的樹木伐移、管線改移、交通導改等工作交由項目公司組織實施和負責投資控制。對于經政府批準的工程變更導致的投資增減變化,經雙方確認的屬于設計工程量變化所導致的投資變化,以及工程建設過程中源自政府方面工程優化建議所產生的投資節約,由政府在項目完工并投入運營后的一定年份內通過專項補貼調整方式予以解決;除此之外,項目其余投資由項目公司承擔全部的投資控制責任和風險,并享有投資節約的效益。

上述投資控制機制將在政府補貼中以專項補貼調整的方式體現,若投資差異為負值,政府補貼相應扣減,投資差異為正值,政府補貼相應調增,體現出對于投資控制的績效考核,且與政府補貼掛鉤。

 

03
外化在違約處理中的績效考核
 
 

 

建設期

項目公司在建設期內需按照合同約定的項目建設工期進度(如關鍵工期節點、項目建成并空載試運行時間、試運營時間等)、技術標準要求(如界限基本條件、線路工程建設要求、軌道工程建設要求、車輛基地建設要求等)以及施工質量安全要求等開展項目建設。

對于合同中約定的建設標準和要求,政府方根據合同約定方式對項目公司實施績效考核,并按合同約定對其進行相應的考核處罰,如:對于特定項目,合同約定對未能在約定開始試運營日前完成竣工驗收的延期進行100萬元/日的處罰??計瀾峁允凳┗勾酉钅抗咎嶠壞慕ㄉ杵諑腦急:鋅廴∠嚶Ψ=鸕姆絞教逑?,甚至嚴重情形下的合同終止。

 

運營期

運營期內,政府對項目公司所提供的客運服務提出考核指標最低要求,具體指標包括體現列車服務水平的指標(如列車開行對數、最小發車間隔等)、客運服務表現的指標(如運行圖兌現率不低于99%、準點率應大于或等于98.5%、列車服務可靠度應大于50萬車公里、乘客滿意率達到90%等)、其他客運服務一般要求的指標(如行車指揮、列車服務管理、車站服務管理、廣告管理等)等,在合同中對上述指標要求進行約定。

對于合同中約定的運營標準和要求,政府方在特許經營期內(全線試運營期除外),以每季度為考核期間,核實項目公司能否達到上述考核指標規定的要求,根據合同約定方式對項目公司實施績效考核。如果項目公司在運營期內未按照上述要求提供不間斷的、安全、方便、迅速、準點、舒服的客運服務,根據合同約定,由政府方進行不同層級的考核處罰,如警告、20萬元/次、60萬元/次、300萬元/次等,并從運營期履約保函中扣除相應的考核罰金,甚至嚴重情形下的合同終止。

同時因上述原因導致的較低客流實現率將直接影響項目公司的收益水平。

 

移交期

合同對于移交提出一般要求,如:移交過程不應影響運營、維修及系統內其它商務的正常運作;移交時所有系統應處于良好狀態,能夠充分滿足運營需要;按要求完成所有設備系統的檢驗和驗證后,項目公司應編制“移交檢驗報告”等。同時,合同對移交范圍、移交清單、移交技術要求、移交前大修、移交驗證階段和內容、移交日項目設施狀況等進行詳細約定。

如果項目公司在移交階段發生違約或者未按照合同約定的標準、要求進行移交,則政府方有權對項目公司實施績效考核,考核結果將以政府方從項目公司提交的移交期履約保函中扣取相應罰金的方式體現。

 

04
結論
 
 

本文以采用車公里補貼計價模式的軌道交通PPP項目為例,進行績效考核體系梳理。該類項目績效考核一方面內含在補貼機制中,另一方面也在合同違約處理中進行外化安排,突破當前常規的單一由“打分”進行績效考核的方式。項目公司需接受項目實施機構、相關行業主管部門和社會公眾在PPP全生命周期內對項目進行的績效考核,以達成提供高水平公共服務這一目標。以目標為導向構建起行之有效的績效考核體系,再由績效考核的客觀實施促進項目目標的達成,有的放矢。希望相關理念可為PPP項目績效考核的研究與實踐提供借鑒。

 

 

原文發表于《中國投資》201710月刊PPP觀察專欄,原文題目為《突破單一打分考核方式》。

 

 

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